大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是记载大学根本事项的规范性文件。它上承国家法律规范，下启内部规章制度，彰显着大学的独立法人地位和使命，承载着大学文化和精神。通过梳理大学章程的历史演进，了解“大学章程从哪里来、怎么走、准备向何处去”等基本问题，对于扩大章程影响、凝聚广泛共识、建设高水平现代大学具有重要现实意义。

一、高等教育发展进程中的大学章程

一般认为，世界高等教育发展进程有3个重要标志性节点，第一个就是以学生为中心的早期西方大学。博洛尼亚大学建立于1088年，被誉为欧洲“大学之母”，在它建立的70年后即1158年，皇帝颁布法令承认博洛尼亚大学的独立地位，学生团体获得各项特权，如组织行会的权利、免交市政税的权利等。同样，巴黎大学在成立65年后，即1215年，教皇颁发特许状取消了巴黎圣母院对巴黎大学的控制权，巴黎大学取得行会式特许权并成为自治机构。教师团体可自行决定教学方法，可制定内部规则作为特许状的补充条款。特许状还对师生的责任、教师候选人的条件以及考试制度等作出了相应规定。1167年牛津大学成立，87年后，即1254年，教皇向牛津大学颁发特许状。特许状规定了政府如何介入大学治理，社会如何参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中取得平衡等。

随着高等教育的发展，教学科研成为大学的重要功能。1810年威廉·冯·洪堡创办了柏林洪堡大学，强调“教学与科研相统一”的办学理念，成为高等教育发展进程的第二个重要节点。1817年，由施莱尔马赫起草的《柏林洪堡大学章程》作为“永久章程”得到了国王的批准，该章程为柏林洪堡大学的办学奠定了基本框架，主要包括：学院制、教师等级制、教授会制、讲座制、利益商谈制，学术自由和大学自治由此成为现代大学制度的两个基石。

第三个节点是更强调学为所用的美国大学。耶鲁大学成立于1701，是美国著名的私立大学，其治理主要由三个文件来指导：一是1701年耶鲁学院的特许状，包括大学名称、地点、权力、董事会成员的数量、产生方式等；二是耶鲁学院宪章，于1745年颁行，主要包含大学的组织结构、教师聘任、学生注册、校友会等方面内容，是耶鲁大学治理结构的框架；三是成型于1792年并不断修订中的补充条款，包括了一系列政策和细则，用于理解和处理大学的一些具体事务。1817年，密歇根大学由州议会通过立法而建立，通过董事会制度，明确政府与学校的权责边界，在特许状的基础上逐步演化和派生出形式多样、内容多元的大学章程。

从大学的发展进程看，早期西方大学形成时并没有大学章程，章程是因学校“自主”而产生的，界定了大学与外部社会（主要是教会、王室、政府）的权利与义务关系，规范了大学内部的权力边界和运行规则。大学章程的形成和颁布对大学发展而言都是重要的时间节点。大学章程中明确的核心要素在推动大学发展进程中起到了关键性作用，是现代大学制度中的首要文本。具体而言，国外大学章程的特点可总结为：

一是突出办学理念。大学理念是一所大学的“精气神”，最能反映出它的历史传统、精神底蕴和价值追求。

二是体现管办分离。“政校分开、管办分离”是现代大学制度的基本原则，这是落实大学法人地位、保障大学自我管理、避免外部横加干预的客观需要。大学章程最重要的功能是划定政府权力边界和大学自治范围。

三是决策执行分离。决策执行分离是现代大学内部治理的重要原则，体现在治理架构中就是由董事会负责大学决策，校长为首的行政团队负责贯彻执行。

四是实施民主管理。“学者参与、民主决策”是管理大学事务尤其是大学学术事务的普遍做法，学术评议会、学术委员会是民主管理的主要形式。

二、国内近代大学章程脉络中国近代高等教育是伴随着大学章程一同起始的。清朝引进近代教育之后，各学堂普遍立有章程

1895年，盛宣怀草拟《拟设天津中西学堂章程禀（附章程、功课）》，是现存高校中校史最长的天津大学的创校文献。1898年，梁启超起草《奏拟京师大学堂章程》，提出京师大学堂“各省之表率，万国所瞻仰”的世界一流大学的目标。1902年，张百熙起草《钦定大学堂章程》，这个章程虽未实施，但提出几点重要办学思想：一是提出了德智体全面发展的教育思想；二是提出了“全学”和“通才”的概念；三是建立我国高等教育体制。1904年，张之洞起草《奏定大学堂章程》，首次提出了在大学堂内设通儒院即研究生院的主张，并对各分科大学和通儒院的学习年限作了规定，其标志着涵盖由学前教育到研究生层次的中国现代大学制度正式确立和延续千年的科举制度被最终废除。1921年，厦门大学在上海《民国日报》上发表的《厦门大学大纲》，就是章程性质的纲领性文件，对办学目的、经费、董事会、评议会、委员会、组织系统等都作了规定。

三、中国现代大学章程进程中国大学章程主要经历碎片化、启动和加速推进三个阶段

第一阶段：章程碎片化阶段20世纪50年代初，大规模的院系调整，新中国高校通常已经没有了章程的形制。调整后，高校经过多年的办学实践自觉形成了办学理念、定位、宗旨和目标，以及校训、校徽、校歌等章程元素，但这些元素相对独立、零散，一般通过文件、请示、报告等进行表达，文本形式不一致、决定主体不统一、权责边界不完整。例如，中国人民解放军军事工程学院成立前，聂荣臻和粟裕向中央军委呈送了《关于成立军事工程学院的报告》，该报告就明确了校名校址、领导职数、内部机构、编制配备、专业设置、招生规模、学业年限等章程元素。毛主席为学院颁发《训词》，对学校办学宗旨、培养目标（培养什么样的人）、开放办学和发扬传统（怎么样培养人）都提出了明确要求。

第二阶段：大学章程建设启动1992年，教育部《内部管理体制改革的若干意见》，规定教育部直接管理的教育实体具有法人地位。1995年，《中华人民共和国教育法》，明确学校具有“法人资格”，有按照章程行使自主管理的权利。1998年，《中华人民共和国高等教育法》规定，申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等内容。2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条提出加强章程建设。2011年11月，教育部第31号令即《高等学校章程制定暂行办法》，为高校章程建设提供了具体指南。

第三阶段：加速推进阶段2013年9月，《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》出台，计划自2013年9月起实施，2015年底完成。《计划》要求，“211工程”建设高等学校原则上于2014年底前完成章程制定工作。2013年11月教育部核准了《人民大学章程》等6所高校大学章程，为其他高校章程制定提供了样板。到2014年10月，通过教育部核准大学章程的高校数已达32所。值得一提的是，众多关涉高等教育的基本规章制度的出台，为章程建设提供了可参照规则。如2010年8月中共中央出台的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、2011年12月教育部出台的《学校教职工代表大会规定》、2012年11月教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》、2014年1月教育部出台的《高等学校学术委员会规程》、2014年5月教育部出台的《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》以及2014年6月出台的《高校理事会规程（征求意见稿）》。

其中，教育部《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》规定，要明确一把手亲自主持和推动大学章程建设，确保按时完成工作任务；要把推进章程建设作为体现学校办学水平和治理能力，衡量领导班子管理水平和改革精神的重要标志，纳入高校评估、领导班子考核的重要内容；校长要作为章程执行的第一责任人，要把章程执行情况，作为年度述职报告的内容，向教职工代表大会作专门报告。

四、大学章程制定正当其时从中外大学发展的进程看，章程在现代大学的制度建设中具有统领发展方向、明确发展定位的决定性作用

从深化改革，推进政府职能转变的要求看，大学章程是实现政府宏观“管学”和高校自主“办学”的双向转变的关键所在。政府放权是逐步的过程，大学有了自主权后，政府关心的是大学如何“自律”、大学关心的是如何“自强”，而章程是自律和自强的基本保障。

从学校自身发展需要看，大学章程是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自强”而加快。大学从获取法人资格起就应该有章程，大学章程是因为“自主”而产生，没有了自主权，也就没有了存在的基础。

应该说，目前我国加强大学章程建设事实上是一种“补课”，也是建设现代大学制度的必然要求。

摘自《哈尔滨工程大学报》第2009期(2014年7月11日) - 第03版:校园视点